Поправки к Конституции и разделение властей

В литературе российскую систему власти кто-то называет полупрезидентской, кто-то — суперпрезидентской. Смысл совершенно различный. Какое же определение точнее?

Есть две модели президентской власти. Один вариант: президент — глава исполнительной ветви власти. Классический пример — США.

Второй вариант: президент стоит над ветвями власти, он — арбитр между ними. Именно такая модель закладывалась в российскую Конституцию 1993 года.

Но в конечном варианте было сделано некоторое отступление в сторону первой модели — благодаря трем положениям, внесенным в последний момент: 

1. президент РФ определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; 
2. президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях правительства РФ;
3. правительство РФ слагает свои полномочия не перед вновь избранной Государственной думой, а перед вновь избранным президентом РФ.

Проблема в том, что эти две модели плохо совмещаются друг с другом. Точнее, их совмещение создает совсем другое качество. Если президент — арбитр между ветвями власти, то вполне нормально его влияние на все ветви власти — и исполнительную, и законодательную, и судебную. Но если он глава исполнительной власти, то его влияние на законодательную и судебную ветви приводит к доминированию исполнительной власти. В этом и проявляется эффект суперпрезидентства.

В Конституции 1993 года этот эффект был лишь в зародыше. Роль президента как главы исполнительной власти лишь слегка обозначена. Да и его влияние на законодательную власть и судебную систему изначально было не такое большое.

Но постепенно федеральными законами и федеральными конституционными законами полномочия президента все больше расширялись. И система все больше приобретала черты суперпрезидентской.

Предлагаемые сейчас поправки к Конституции закрепляют то, что ранее было внесено федеральными законами и федеральными конституционными законами, но и дальше расширяют президентские полномочия.

Первый момент. Функции президента как главы исполнительной власти увеличены. Он теперь осуществляет общее руководство правительством РФ. Кроме того, он напрямую осуществляет руководство деятельностью ряда важнейших органов федеральной исполнительной власти (МИД, МВД, ФСБ, Министерство обороны, Минюст, МЧС и др.), назначает их руководителей после консультаций с Советом Федерации (которые его ни к чему не обязывают), но без каких-либо согласований ни с Государственной думой, ни с председателем правительства.

Второй момент. Усиливается влияние президента на законодательную ветвь власти. Появляется дополнительное основание для роспуска Государственной думы (неутверждение более одной трети членов правительства), хотя на практике это положение вряд ли будет работать. Существеннее влияние на Совет Федерации: в 2014 году в Конституцию уже было внесено положение, разрешающее президенту назначать до 17 членов Совета Федерации. Теперь число таких сенаторов увеличивается до 30. Таким образом, число прямых президентских назначенцев в Совете Федерации может достигать 15%.

Третий момент. Влияние президента на судебную власть и другие органы (которые я бы объединил в отдельную, контрольную ветвь власти) достигло апогея. Частично это было и в исходной редакции 1993 года, частично добавлено в 2014 году, частично — федеральными конституционными законами, а теперь и это переносится в Конституцию. Но вот что мы имеет в итоге. Президент РФ:

1. представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя Конституционного Суда РФ и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя Верховного Суда РФ и судей Верховного Суда РФ; назначает председателей, заместителей председателей и судей других федеральных судов;
2. назначает на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождает от должности Генерального прокурора РФ, заместителей Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов РФ, прокуроров военных и других специализированных прокуратур, приравненных к прокурорам субъектов РФ; назначает на должность и освобождает от должности иных прокуроров, для которых такой порядок назначения и освобождения от должности установлен федеральным законом;
3. вносит в Совет Федерации представление о прекращении, в соответствии с федеральным конституционным законом, полномочий Председателя Конституционного Суда РФ, заместителя Председателя Конституционного Суда РФ и судей Конституционного Суда РФ, Председателя Верховного Суда РФ, заместителей Председателя Верховного Суда РФ и судей Верховного Суда РФ, председателей, заместителей председателей и судей кассационных и апелляционных судов в случае совершения ими поступка, порочащего честь и достоинство судьи, а также в иных предусмотренных федеральным конституционным законом случаях, свидетельствующих о невозможности осуществления судьей своих полномочий;
4. представляет Совету Федерации кандидатуры для назначения на должность Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты; представляет Государственной думе кандидатуры для назначения на должность заместителя Председателя Счетной палаты и половины от общего числа аудиторов Счетной палаты.

Повторюсь: если бы президент не был главой исполнительной ветви власти, все это было бы, вероятно, терпимо, хотя и в значительной степени избыточно (в частности, решение вопросов о председателях судов). Но теперь президент уже безо всяких оговорок — глава исполнительной власти, и его расширившиеся до предела полномочия по влиянию на кадровый состав судебных органов, прокуратуры и Счетной палаты фактически полностью уничтожают систему разделения властей.

Таким образом, даже до появления поправки об обнулении сроков пакет поправок можно было считать направленным главным образом на закрепление де-юре сложившегося де-факто суперпрезидентского режима. Полагаю, что по своей значимости эта группа поправок перевешивает все остальные.

Поправка об обнулении сроков ставит жирную точку. Ибо она означает, что все эти суперполномочия даются не абстрактному главе государства, а вполне конкретному и всем известному лицу.

Теперь слово «самодержавие» уже представляется не очень сильным преувеличением.

Как поправки меняют правила формирования правительства?

Один из блоков поправок к Конституции, предложенных президентом 15 января этого года, касался изменения правил формирования правительства и подавался как усиление полномочий Государственной думы. Попробуем разобраться в этом вопросе.

Прежний порядок, определенный в редакции Конституции 1993 года, выглядел так. Президент вносит в Государственную думу кандидатуру председателя правительства. Государственная дума либо дает согласие, либо отклоняет кандидатуру. Если она отклоняет, президент вносит заново кандидатуру премьера, при этом он может внести ту же самую кандидатуру (что и происходило в 1998 году). Если Дума трижды отклоняет кандидатуру, президент самостоятельно назначает председателя правительства, распускает Думу и назначает досрочные выборы в нее.

На практике отклонение кандидатур было дважды в 1998 году. В первом случае после двукратного отклонения кандидатуры Сергея Кириенко президент Борис Ельцин внес его кандидатуру третий раз, тут Дума дрогнула и дала согласие. Во втором случае дрогнул Ельцин: после двукратного отклонения Думой кандидатуры Виктора Черномырдина (отправленного им в отставку за полгода до этого) президент предложил новую кандидатуру (Евгения Примакова), заведомо имевшую поддержку большинства Думы.

Распускать Думу не пришлось ни в первом, ни во втором случае — и вообще пока такой практики нет.

Если Дума дает согласие, президент назначает председателя правительства. Тот предлагает президенту кандидатуры на должности своих заместителей и министров, и президент их назначает.

Таким образом, к назначению членов правительства Государственная дума и Совет Федерации не имеют отношения. Решения принимают председатель правительства и президент (система «двух ключей»). Формально положения Конституции выглядят так, что реальное решение принимает премьер, а президент его лишь утверждает. На практике все может быть по-разному, и в последнее время часто создается впечатление, что решающую роль в подборе кандидатур министров играют не председатель правительства, а президент и его администрация.

Что меняют предложенные поправки?

1. Если раньше Государственная дума давала согласие на назначение председателя правительства, то в предложенной редакции она утверждает кандидатуру премьера. Изменение, на мой взгляд, чисто редакционное, по существу оно ничего не меняет.
2. Если раньше у президента после трехкратного отклонения кандидатуры или кандидатур премьера не было выбора — он должен был назначить премьера, распустить Думу и назначить ее досрочные выборы, — то теперь правила более гибкие: президент вправе, но не обязан распускать Думу и назначать ее перевыборы.
3. Председатель правительства представляет кандидатуры своих заместителей и министров не президенту, а Государственной думе (но не всех министров — см. пункт 6). Дума должна их утвердить, после чего они назначаются президентом. При этом президент не вправе отказать в назначении на должность заместителей председателя правительства Российской Федерации и федеральных министров, кандидатуры которых утверждены Государственной думой. Это изменение достаточно существенное. Формально оно усиливает полномочия председателя правительства и Государственной думы и ослабляет власть президента. Далее мы попробуем обсудить, насколько это так.
4. Если Дума трижды отклонит предложенную председателем правительства кандидатуру зампреда или министра, президент вправе назначить кандидатуру, предложенную премьером. По аналогии с ранее обсужденным порядком назначения премьера можно понять, что премьер может предлагать Думе одну и ту же кандидатуру. И в конечном счете продавить ее. Особенность лишь в том, что в этом случае у президента нет запрета не соглашаться с премьером.
5. Если Дума трижды отклонит более трети кандидатур, президент вправе распустить Думу и назначить ее досрочные выборы.
6. Ряд ключевых министров, ведающих вопросами обороны, безопасности государства, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, общественной безопасности, президент назначает самостоятельно после консультаций с Советом Федерации (которые его ни к чему не обязывают). Таким образом, к назначению этих министров не имеют отношения ни председатель правительства, ни Государственная дума.

Таким образом, в отношении назначения ключевых политических министров полномочия президента расширены. В отношении остальных (социально-экономический блок, образование, культура и т. п.) скорее сужены (по крайней мере, формально).

В целом отношение к этому блоку поправок неоднозначное.

Мне не кажутся оптимальными ни действующая схема, ни предлагаемая. Я полагаю, что функция парламента (или Государственной думы как одной из его палат) должна быть не в утверждении персонально кандидатуры председателя правительства и министров, а в утверждении всего состава правительства в целом, как это происходит в других странах. Вот в этом случае вес Думы и ее влияние на проводимую государством политику действительно возрастет.

Полномочия Думы по утверждению по отдельности кандидатур министров повышает скорее лоббистские и коррупционные возможности депутатов Государственной думы, но не ее политическое влияние. При этом у Думы нет, как и не было, возможности выражать недоверие отдельным министрам после их назначения и принятия ими непопулярных решений. Возможно, это и лишнее, но как раз такая возможность была бы показателем возросшей силы Государственной думы.

Конечно, все это по большей части теория. Поскольку реальная сила и премьера, и Государственной думы, и Совета Федерации пока значительно ниже того, что прописано в Конституции.

Оригинал