LXXXII заседание Воронежского клуба политологов проведено совместно с Российской ассоциацией политической науки. Почти три часа политологи, депутаты, юристы, общественники, муниципальные служащие обсуждали новый законопроект «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти».
Выступили президент РАПН, член Общественной палаты РФ проф. О. В. Гаман-Голутвина, член Комитета Государственной думы ФС РФ по региональной политике и местному самоуправлению А. П. Марков, заведующая кафедрой конституционного и муниципального права Воронежского госуниверситета, профессор Т. М. Бялкина, заведующий кафедрой государственного и муниципального управления Курского госуниверситета, профессор В. Б. Слатинов.
Андрей Марков напомнил, что проект реализует концепцию формирования публичной власти, закрепленную в Конституции РФ. Больше всего критики вызывает переход на одноуровневую модель муниципальных образований, хотя в стране ряд регионов уже ее успешно реализовали. Одноуровневая модель сокращает количество муниципальных образований, сохраняя городской и муниципальный округа. Возможность объединения сельских поселений в муниципальный округ была закреплена еще в 2019 году, и одним из инициаторов этого был А. Марков. В законопроекте предлагаются три модели избрания главы муниципального образования, который одновременно замещает государственную должность субъекта РФ и муниципальную должность. Существенно возрастает ответственность муниципальной власти перед губернатором за систематическое недостижение показателей эффективности (которые еще предстоит разрабатывать) или ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий.
По мнению депутата, существовало две логики развития модели местного самоуправления. Первая – в рамках сохранения 131-го федерального закона, которая ставила вопрос о возможности поселений решать проблемы населения в условиях недостатка средств, бюджетной необеспеченности, невозможности большинства поселений их самостоятельно заработать. Вторая логика предполагала получение средств в рамках федеральных или региональных программ, унификации и централизации всей системы. Как мы видим, вторая логика победила, поэтому серьезно пересмотрены полномочия муниципальных образований. Планируется ввести 27 неотъемлемых полномочий для всех видов муниципальных образований, а остальные будут перераспределены от регионов, исходя из конкретных задач. Такая концепция позволяет, в перспективе, исключить необеспеченные финансами полномочия. По данным профильного комитета Госдумы, в 178 отраслевых законах содержится 1766 полномочий, из которых только треть, по оценке А. Маркова, обеспечены финансами. Формулировки полномочий ко второму чтению будут оттачиваться и выстраивать стройную систему.
По наблюдениям депутата, в дискуссиях вокруг закона мало внимания уделяется теме выборов, хотя это важно. Во-первых, все три модели наделения полномочиями глав муниципальных образований предполагают процедуру выборов, две из которых осуществляют граждане: либо всенародно избирая главу, либо избирая депутатов представительных округов, из которых выбирается глава. Во-вторых, по действующему закону выборы в районные советы все чаще заменялись делегированием депутата поселкового совета и главы. Законопроект делает выборы обязательными в муниципальных образованиях.
Мало кто обращает внимание на то, что законопроект институционализирует локальную гражданскую активность: ТОС, инициативные проекты граждан, сельские старосты сохраняются. При этом возможности гражданских активистов расширяются, потому что именно они могут стать центром коммуникации с властью в населенных пунктах. Отвечая на прямой вопрос, Марков напомнил, что он за прямые выборы мэра Воронежа и формальных препятствий для этого в нашей области нет. В любом случае это вопрос принципиального отношения к проблеме горожан.
По наблюдениям профессора Татьяны Бялкиной, понимание законопроекта упростили бы ясно сформулированные основные направления госполитики в сфере местного самоуправления. Сейчас же не совсем ясен замысел законодателей: происходит развитие системы местного самоуправления публичной власти или системы местного централизованного управления. Вызывает тревогу стремление через понятие «единство публичной власти» сделать органы МСУ нижним уровнем государственной власти.
По мнению Татьяны Бялкиной, наилучшим было бы в нашей большой стране предоставить возможность выбирать вид муниципального образования, не ограничивая тремя вариантами. Потеря поселениями собственных представительных органов МСУ будет снижать общественную активность, приведет к преимущественному развитию только центральных населенных пунктов. Компетенции органов МСУ требуют четкого разграничения и обеспечения необходимыми финансовыми ресурсами, регламентацией ответственности за результаты. В законопроекте необходимо указать четкие критерии определения полномочий МСУ. К примеру, в Европейской хартии местного самоуправления самоуправлением названа часть публичных дел государства, связанных с непосредственным обеспечением жизнедеятельности населения, которые наиболее эффективно можно решить на местном уровне. В целом ряд определений законопроекта требуют корректировки, а некоторые положения Конституции РФ еще не нашли отражения в документе. Скорее всего, реформа вызовет временный сбой работы органов МСУ.
Председатель комиссии по территориальному развитию и местному самоуправлению Общественной палаты РФ Андрей Максимов назвал вводимые изменения «низовой административной революцией», подчеркнув масштаб трансформации МСУ и необходимость продолжения работы над законопроектом.
Профессор Владимир Слатинов считает очередной этап муниципальной реформы эффектом политического курса на формирование вертикали власти. Суперпрезидентская власть является центром принятия решений, а остальные политико-управленческие игроки лишаются своей автономии. Гибридный формат избрания главы муниципального образования (конкурс и выборы) укрепляет эту тенденцию. В системе вертикального управления огромное значение имеют губернаторы, которые одновременно являются операторами политического курса, но и обладают управленческой автономией (право формировать систему управления региона в соответствии со своими взглядами). Профессора беспокоят широкие полномочия ВДЛ субъекта РФ в возможности отрешения от должности практически любого должностного лица в муниципалитете. Особенно чрезвычайным кажется основание при недостижении показателей эффективности. По мнению В. Слатинова, нельзя изменить логику этого законопроекта, но можно устранить одиозные элементы. Важно сохранить обратную связь, а органы МСУ должны остаться представителями муниципальных интересов.
В дискуссии историк Александр Никитин от реформы ожидает совершенствования коммуникации с местными администрациями по вопросам сохранения объектов культурного наследия и исторического просвещения. Общественный деятель Константин Квасов обратил внимание на противоречия в законопроекте в вопросах статуса земли и необходимости возвращения права воронежцев избирать главу города на всенародных выборах. Сотрудник администрации Новохоперского муниципального района Максим Назин опасается потери доступности муниципальной власти для граждан после реформы. Объединение близлежащих населенных пунктов в крупные сельские поселения в Новохоперском районе проводилось только при сохранении эффективной коммуникации с населением. Опираясь на мировой опыт, доцент ВГУ Ольга Сиденко предложила отказаться от «плавающих» полномочий в пользу договорного определения «временных» полномочий. Замглавы россошанской администрации Александр Соломахин указал на фактическое доминирование вертикального характера взаимодействия населения с муниципальной властью, что не создаст проблем коммуникации с населением даже после реформы. Член Общественной палаты Воронежской области Сергей Хаустов считает, что законопроект отражает фактически сложившиеся отношения, и еще раз напомнил о низком интересе жителей сельских территорий к вопросам формирования органов МСУ.
Работа над законопроектом продолжится до второго чтения в Госдуме в марте.
