В январе Госдума начнет рассматривать законопроект Клишаса — Крашенинникова о реформе местного самоуправления. И я даже не знаю, что расстраивает меня больше: сам законопроект или уровень комментариев к нему.
Из последних создается впечатление, что происходит внезапное убийство местной демократии. Тем временем за патетическими фразами про «не чокаясь за МСУ» не видно реальных вызовов, на которые вполне ожидаемым и естественным образом отвечает реформа. Было бы странно ожидать, что государство выступит адвокатом своего антипода — автономного местного самоуправления. А для демократов в историко-политическом контексте есть несколько непростых вопросов.
1. Единая система публичной власти
Введение в Конституцию «единой системы публичной власти» часто интерпретируют как способ подчинения местной власти государству без изменения статьи 12, расположенной в защищенной референдумом части.
На самом деле понятие публичной власти давно фигурирует в конституционных спорах и de facto работает в правоприменении, поэтому неверно трактовать его как исключительно конъюнктурный инструмент, придуманный под задачу ликвидации МСУ. «Публичная власть» появляется уже в 1995 году в постановлении Конституционного суда о проверке законности указов президента Ельцина, запустивших Первую чеченскую войну (Особое мнение судей В. О. Лучина и Б. С. Эбзеева к Постановлению КС от 31.07.1995 №10-П). В отношении местного самоуправления оно впервые применяется в 1997 году в так называемом «удмуртском деле», когда Госсовет Удмуртии попытался ликвидировать местное самоуправление в Ижевске. Затем «публичная власть» десятки раз упоминается в постановлениях и определениях Конституционного суда по тяжбам о разграничении власти между государством и местным самоуправлением.
Так происходит потому, что разграничение власти между государством и МСУ является сложной проблемой. И радикально демократическая по мировым меркам статья 12 Конституции РФ сама по себе не снимает ее.
Проблема разграничения полномочий между государством и МСУ особенно остро проявляется при проведении национальной экономической политики, требующей вмешательства в дела муниципалитетов. Так, основным препятствием для расовой десегрегации и имплементации 14-й поправки в США является местная автономия. Например, в 1973 году Верховный суд США в деле San Antonio v. Rodriguez отказался принуждать школы в Техасе к установлению равенства для учеников с разными доходами, ссылаясь на локальную автономию (См.: Williams J.C. The Constitutional Vulnerability of American Local Government: The Politics of City Status in American Law. pp.107–108). Европейские государства прошли через аналогичные споры в 1970–1980-х годах в связи с проведением политики государства всеобщего благосостояния, требующей лишения муниципалитетов финансовой независимости. В результате тех споров так и не был найден устойчивый баланс между автономией МСУ и другими конституционными правами граждан (см.напр.: Goldsmith M. Normative Theories of Local Government: A European Comparison. 1996. pp.177–182; Chandler, J. A. Liberal Justifications for Local Government in Britain: The Triumph of Expediency over Ethics // Political Studies, Vol.56, №2, 2008, pp. 355–373).
Россию явно нельзя считать обычной либеральной демократией, но здесь существует та же проблема. Например, в 2017 году администрация Барнаула (Алтайский край) дошла до Конституционного суда с жалобой на перекладывание на нее финансирования инфраструктуры для участков ИЖС, выделенных по госпрограмме для некоторых нуждающихся семей. Это типичный случай: региональное правительство (государственная власть) проводит социальную политику, которая предполагает участие муниципалитетов (местной власти), а у последних на это может просто не быть денег. В определении КС по тому делу прямо написано, что нужно искать баланс «таких конституционно защищаемых ценностей, как самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, с одной стороны, и гарантированность гражданам соответствующих социальных прав, включая права, приобретенные на основании закона, независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, — с другой».
Понятно, закрепление в Конституции понятия о единой системе публичной власти является попыткой разрешить это противоречие в пользу всевластия государственной вертикали. Однако механическая негативная реакция на нее еще не является полноценным ответом на этот вызов и поэтому вряд ли может завоевать массовые симпатии.
2. Исчезновение «вопросов местного значения»
В законопроекте Клишаса — Крашенинникова это понятие исчезает полностью, а полномочия местной власти привязываются к «решению вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения». Это означает, что у местного самоуправления не остается своих предметов ведения. Проще говоря, местное самоуправление перестает быть пространством самоопределения местных жителей в заданных федеральными законами рамках и превращается в административную единицу, выполняющую строго предписанные ей сверху функции.
Но и это происходит не на пустом месте. В 2019 году Комитет Госдумы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления провел исследование и обнаружил, что в общей сложности 1577 полномочий органов местного самоуправления раскиданы по 173-м федеральным законам. Такое нагромождение полномочий с не всегда понятными разграничениями между органами власти ожидаемо привело к запросу самих муниципалитетов на унификацию и упорядочивание.
Экспертный опрос Ассоциации сибирских и дальневосточных городов показал, что почти две трети опрошенных руководителей муниципалитетов столкнулись с перераспределением полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти в обе стороны. Чаще всего это касалось сферы здравоохранения (37,2%), социальной поддержки и социального обслуживания (13,2%), а также наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями (16,5%) (см. Зайцев М. А. и др. О необходимости разработки новой концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации // Местное право, 2020, №5, С.43).
При этом запрос муниципалитетов, конечно, не состоял в том, чтобы отдать полномочия наверх губернаторам, а потом получить их «в прокат», но уже без финансового обеспечения. Наоборот, 84,8% отмечают негативные эффекты перераспределения полномочий, а 29,4% замечают, что уровень бюджетной обеспеченности муниципального образования снизился при росте объема ответственности.
3. Радикальное упрощение территориальной организации местной власти и отмена поселенческой парадигмы
В законопроекте предполагается оставить лишь три вида муниципальных образований: городские округа, муниципальные округа и внутригородские муниципальные образования города федерального значения (последние существуют только в Москве, Санкт-Петербурге и Севастополе). В течение переходного периода с 1 января 2023 года до 1 января 2028 года должно произойти объединение мелких муниципалитетов в гигантские муниципальные округа и ликвидация сельских и городских поселений, которых сейчас в стране почти 17 тыс.
В 2015 году начался активный процесс укрупнения муниципальных образований. Городские и сельские поселения присоединяют к городским и муниципальным округам, лишая их своих администраций и советов депутатов. Главный мотив — оптимизация расходов: зачем содержать несколько администраций и представительных органов, если по факту с управлением может справиться одно большое муниципальное образование? Кое-где этот процесс вызвал протесты местных жителей, потому что таким образом снижается их представительство, власть удаляется от них.
Легализация этих трансформаций произошла с опозданием. Только в 2017 году приняты поправки в 131-ФЗ, прописывающие правила таких укрупнений. Затем в 2019 году Госдума приняла поправки тот же федеральный закон, по которым появились новые крупные муниципальные образования — муниципальные округа. В результате этих процессов к началу 2021 года количество городских поселений сократилось с 1644 до 1346, сельских поселений — с 17772 до 16332, муниципальных районов с — 1823 до 1606, и на их месте появилось 95 новых городских округов и 100 муниципальных округов.
Процесс укрупнения муниципалитетов не является российской спецификой и протекает во многих странах в описанной экономической логике. Пожалуй, самый известный среди специалистов по МСУ пример — объединение Торонто во второй половине 1990-х, в результате которого произошло слияние семи муниципалитетов в один City of Toronto. Объединение состоялось несмотря на массовые протесты и результаты местных референдумов, на которых более 75% проголосовали против, потому что по канадским законам, в отличие от российских, границы муниципальных образований, как и многие другие местные вопросы, находятся во власти провинций (концепция municipalities are creatures of the provinces).
4. Новые рычаги контроля за муниципальными главами для губернаторов
В законопроекте о новой системе МСУ вводится два механизма контроля губернаторов над муниципалами. Во-первых, главы муниципальных образований могут избираться представительным органом из числа предложенных губернатором кандидатов. В последнем случае глава муниципального образования обязательно возглавляет местную администрацию и одновременно замещает как муниципальную, так и государственную должности. Во-вторых, назначенных таким образом глав губернатор может отправить в отставку по новому основанию: «систематическое недостижение показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления».
Понятно, что эта новация является очередным пагубным шагом к централизации власти и усилению государственной вертикали. Но любой местный политик знает, что за этим стоит реальный запрос, связанный со слабостью и бедностью муниципалитетов. Сейчас губернаторы могут лишь разводить руками в ответ на жалобы жителей своего региона на бездействие или неэффективность муниципальных властей: муниципалы им не подвластны по закону. Теперь у них должна появиться возможность законно удовлетворять поток жалоб на муниципальных глав от своих избирателей. Сейчас губернаторам приходится снимать муниципальных глав через уголовные дела, реформа же дает им полномочия делать это более мирным путем.
Контраргумент здесь известен: главы муниципалитетов должны представлять не губернаторов, а граждан на местах. Но в реальности в нынешней системе у губернаторов часто гораздо больше электоральной легитимности, чем у избранных напрямую глав, хотя бы в силу явки на выборах. В этой ситуации сложно отстаивать прямые выборы глав муниципалитетов и их полную независимость от губернаторов без наделения их мощным объемом полномочий и бюджетно-финансовых возможностей для удовлетворения запросов избирателей.
Напоследок
Слабое место реформы — отсутствие концепции и исполнителей. Предыдущая реформа местного самоуправления середины 2000-х годов имела одно существенное отличие — тогда федеральным законопроектам предшествовали «Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления», принятые указом президента в октябре 1999 года. Этот любопытный документ описывает критический взгляд руководителя государства на реальное положение системы местного самоуправления и задает направление реформы, которое по сегодняшним меркам звучит слишком либерально-демократически.
К первой половине 2010-х в муниципалитетах созрел явный запрос на новую концепцию развития МСУ (См. опрос в: Зайцев М. А. и др. О необходимости разработки новой концепции развития местного самоуправления в Российской Федерации // Местное право, 2020, №5, С.38). В январе 2020 года президент Путин дал поручение правительству о разработке новых «Основных положений…» к ноябрю 2021 года. Однако такой документ так и не появился, по крайней мере в публичном доступе. Альтернативной концепции не произвело и само общество. Поэтому в этот раз нам остается лишь расшифровывать интенции государства по мере прохождения реформы через парламент.
Кроме того, мы пока не знаем, кто будет проводить эту реформу в жизнь. В прошлый раз этим занимался замглавы АП и затем вице-премьер Дмитрий Козак. В этот раз такая фигура до сих пор не определена, а от нее будет зависеть многое. Хотя бы потому, что не так просто ликвидировать 17 тыс. муниципалитетов, в которых около 140 тыс. муниципальных депутатов.
