В Кировской и Рязанской областях, республиках Карелия и Марий Эл 10 сентября пройдут выборы губернаторов. Карельский политолог Олег Реут рассуждает о том, почему немногие региональные политики стремятся возглавить субъекты федерации и как на уровне институциональных механизмов губернаторская работа стала не только непривлекательной, но и опасной.
Злоупотребление или неформальный обмен
2010-е годы в России стали временем судов над губернаторами. В 2011 году был задержан, а затем и осужден губернатор Тульской области Вячеслав Дудка. В 2015 году задержан губернатор Республики Коми Вячеслав Гайзер, обвиненный в создании преступного сообщества, состоящего из высокопоставленных чиновников республиканского правительства и представителей бизнеса. Позднее в рамках этого уголовного дела под домашний арест был отправлен бывший губернатор республики Владимир Торлопов. В том же 2015 году к отбыванию наказания в колонии общего режима приговорен Николай Денин, губернатор Брянской области, обвиненный в злоупотреблениях полномочиями; по подозрению в получении взятки задержан губернатор Сахалинской области Александр Хорошавин, а в Карелии задержан бывший глава республики Андрей Нелидов, ставший к этому времени директором музея-заповедника «Кижи».
В 2016 году был задержан один из самых известных российских губернаторов Никита Белых, также обвиненный в получении взятки. Подобные обвинения предъявлялись бывшему губернатору Челябинской области Михаилу Юревичу и главе Республики Удмуртия Александру Соловьёву. В апреле 2017 года был задержан бывший губернатор Марий Эл Леонид Маркелов. При этом количество заместителей губернаторов и руководителей региональных министерств и ведомств, осужденных или находящихся под обвинениями, исчисляется десятками.
Немногие из этих дел к настоящему времени дошли до суда, некоторые рассматриваются как несправедливые уголовные преследования. Попадающие в средства массовой информации подробности уголовных дел свидетельствуют о том, что на региональном уровне сложилась ситуация, когда практически каждый чиновник задействован в системе неформальных обменов, которые по форме всегда могут быть оценены как получение взятки или злоупотребление полномочиями, но по факту могут оказаться признанной во властной когорте формой взаимодействия власти и бизнеса.
Показательным, к примеру, является расследуемое дело в отношении Никиты Белых. Сам бывший губернатор заявил, что полученные деньги должны были поступить на развитие региона, а не для собственного обогащения. Существующая среди отечественных политологов точка зрения, согласно которой все губернаторы и близкие к ним должностные лица замешаны в незаконных или полузаконных схемах финансирования, свидетельствует о наличии развитой сферы неформального управления, в которой невозможно отделить интересы личного обогащения от интересов развития вверенной территории.
«Без шуму и пыли»
Распространению практики так называемого «недостойного правления» (сам термин является калькой с англоязычного «bad governance») по всей вертикали власти способствуют многие факторы. Развиваемый на региональном уровне авторитарный стиль управления стал желаемым способом правления как для губернаторов, так и для федеральных властей, которые методично работают над уменьшением уровня политической конкуренции в регионах. Возможность победы на губернаторских выборах даже представителей парламентской оппозиции успешно блокируется.
Достаточно вспомнить случай Рязанской области, где лидировавший в ходе предвыборной кампании представитель партии «Патриоты России» снял свою кандидатуру, сославшись на нежелание провоцировать политический кризис и раздробленность. Показателен пример губернаторских выборов в Брянской области, где федеральные власти поддержали того самого Николая Денина, который позднее будет осужден за превышение полномочий, а его основного соперника — представителя КПРФ Вадима Потомского — позднее назначили исполняющим обязанности губернатора Орловской области. Этот пример демонстрирует тот факт, что федеральные власти не столько стремятся избежать присутствия представителей оппозиционных партий в губернаторских креслах, сколько работают над недопущением внутрирегиональных политических расколов и конфликтов и наличия сильных альтернативных игроков действующим губернаторам.
Простой исполнитель
Ответственность губернаторов за электоральные результаты в ходе федеральных выборов требует от них выстраивания работы эффективно действующих политических машин и, как выясняется, обеспечения финансирования предвыборных кампаний партии власти в регионах. Это создает систему особых отношений между региональными властями и бизнесом, а также между правительством и населением, которые включаются в тесные клиентелистские связи.
Наконец, ориентация федерального центра на электоральные успехи региональных властей заставляет последних быть очень осторожными с рискованными, хотя и многообещающими, проектами. Например, в социально-экономической сфере, когда они ставят весьма краткосрочные цели и проводят политику, которую можно назвать отчасти популистской, а отчасти — традиционалистской или даже заскорузлой.
Наглядным примером последнего региональные политнаблюдатели считают выбранную врио главы Карелии Артуром Парфенчиковым модель поведения, которая представляет собой смесь неоднозначно сочетаемых державничества и православного консерватизма. Это даже нашло отражение в том, что за последние месяцы в самой чиновничьей среде родилась формула, фиксирующая предыдущий опыт работы врио губернатора на федеральном уровне: «Лучше бы из Москвы он вернулся геем».
Конечно же, федеральный центр не игнорирует успехи и неудачи региональных властей в области социально-экономического развития регионов, однако существующая система взаимодействия между федеральными и региональными властями не создает необходимых условий и стимулов для активной деятельности региональных властей в этой области.
Основным ограничением здесь является низкий уровень административной автономии региональных правительств. Несмотря на статус субъектов федерации, а также на значительное количество полномочий и обязательств, сфера ответственности региональных правительств в современной России ограничивается исполнением задач, поставленных федеральным правительством перед региональными властями. Поставленных в соответствии с правилами, которые установил федеральный законодатель, и регламентами, которые утвердило федеральное правительство.
Основными инструментами для проведения федеральной воли в региональную жизнь являются межбюджетные трансферты, с помощью которых большая часть российских регионов финансирует свои обязательства, и значительная часть которых распределяется по результатам индивидуальных договоренностей между центром и регионами. Такая финансовая опека позволяет федеральному центру установить тотальный контроль над региональными правительствами, используя для этого многочисленные надзорные институты — прокуратуру, следственный комитет, контрольные органы отдельных ведомств.
Совмещение авторитарного характера региональных политрежимов с централизованным принятием решений и децентрализованным их исполнением порождает классическую для политической теории проблему принципал-агента, а сформированная система управления демонстрирует выбранный путь ее преодоления — усиление контрольных органов и регламентация деятельности не только нижестоящих ведомств, но и тех организаций, которыми они были призваны управлять. Результатом такой системы оказывается высокая бюрократизация управленческих процедур. Отчетность становится основным видом деятельности как органов власти, так и управляемых организаций, а представители контрольных ведомств — ключевыми агентами системы управления.
Высокая роль контролирующих органов при низком уровне общественного участия порождает усиление коррупции, с которой уже мало что может сделать федеральная власть. Все дополнительные формы контроля (как, например, система оценки эффективности деятельности региональных органов власти, от которой президентская администрация в последние полгода уже практически отказалась) сталкиваются с проблемой фальсификации данных на нижестоящих уровнях и еще больше увеличивают объем необходимой отчетности.
В материале использованы выводы, содержащиеся в препринте Андрея Стародубцева «Достойное правление в недостойных условиях. Почему некоторые губернаторы управляют хорошо?» / Центр исследований модернизации. СПб.: Изд-во ЕУСПБ, 2017.
