В силу жизненной важности темы (не в смысле «до смерти», а потому, что затрагивает глубинные условия существования граждан как граждан) назрела необходимость в прояснении вопросов, связанных с функционированием местного самоуправления в г. Кирове (МСУ), взятом в его фактичности и в смысле соответствия (несоответствия) уставным принципам МСУ как такового.
Актуальной представляется также необходимость в прояснении политического существа сложившихся типов «нормализующей» МСУ практики с точки зрения их соответствия задачам поддержания и воспроизводства начал и принципов местного самоуправления как такового (муниципалогенность).
Анализ поставленных вопросов осуществлен на примере трех резонансных и еще тлеющих конфликтов: по сносу ларьков, аренде муниципальных нежилых помещений и застройке парка у мемориала. Поэтому выводы следует считать релевантными только в данных пределах и, разумеется, открытыми для дальнейшей верификации.
Некоторые утверждения намеренно заострены или даже сведены в крайность в целях восприятия материала как дискуссионного.
Не смотря на предпринятые старания, от специальной терминологии полностью освободиться не удалось, поэтому от читателя потребуется некоторый труд и внимание.
К настоящему времени с большой долей условности можно выделить три основных подхода по вопросу о природе и путях разрешения названных конфликтов - «культурная» критика, квазиправовой дискурс, протестная практика.
К примеру, материал заметки «Туруло победил» (http://bnkirov.ru/post/1970), можно было бы отнести к образчику «культурного» дискурса на заданную тему.
Есть точки зрения с угадываемыми правовыми коннотациями (http://www.new-pressa.ru/content/view/11255/197/ и др.).
СМИ также пестрят сообщениями о протестном движении (http://7x7-journal.ru/item/37860).
Есть сведения и о судебных разбирательствах (реальных или мнимых), к примеру, по спору о застройке парка у мемориала (http://www.newsler.ru/society/2014/02/17/).
Не смотря на различие подходов, во всех из них угадывается одно глубинное не совсем очевидное и до сих пор внятно не артикулированное экзистенциальное переживание определенной части населения (активных граждан и институтов) по поводу проводимой политики ОТЧУЖДЕНИЯ населения от участия в решении вопросов, имеющих местное значение.
Как может быть квалифицирован подобный режим управления поселением?
Это - МЕСТНОЕ АДМИНИСТРИРОВАНИЕ (МА)!
Предусмотрен ли Уставом города такой режим управления в качестве конститутивного (начал МСУ)? Нет, не предусмотрен!
Следовательно, сам факт МА свидетельствует об искажении, извращении или даже о подмене МСУ, что образно можно квалифицировать как болезнь МСУ.
Поскольку этой болезнью, полагаю, были задеты конститутивные начала и принципы МСУ, а также ограничению подверглись права населения по отношению к отправлению МСУ как форме власти на местах, то такую болезнь, без всякого преувеличения, следует считать смертельной. Тому подтверждением является острота и продолжительность вышеупомянутых муниципальных конфликтов.
О каких началах и принципах идет речь? Обратимся к положениям Устава г. Кирова.
Вынужденные длинноты в цитировании, надеюсь, будут прощены с учетом их контекстуальной необходимости.
Согласно ст. 5 Устава города Кирова (http://duma.mo-kirov.ru/pravovie-akty/ustav-goroda-kirova/) местное самоуправление есть самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения в интересах населения, осуществляемое на основе принципов гласности и самостоятельности в решении вопросов местного значения. При сочетании представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан.
К вопросам местного значения Устав относит, в том числе вопросы сохранения объектов культурного наследия, находящихся в собственности муниципального образования, утверждение правил и организация благоустройства территории муниципального образования, включая размещение и содержание малых архитектурных форм (ст.8).
Среди непосредственных форм волеизъявления населения Устав выделяет следующие:
- местный референдум (ст. 12);
- публичные слушания (ст. 17), на которые в ОБЯЗАТЕЛЬНОМ ПОРЯДКЕ ВЫНОСЯТСЯ проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, проекты правил благоустройства территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы изменения одного вида разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства на другой вид такого использования при отсутствии утвержденных правил землепользования и застройки и т.п.;
- собрания граждан и конференции (ст. 19); при этом обращения, принятые собранием граждан и конференцией, подлежат обязательному рассмотрению органами местного самоуправления и должностными лицами;
- опрос граждан (ст. 20) проводится на всей территории муниципального образования или на ее части… Опрос граждан проводится по инициативе городской Думы или главы города - по вопросам местного значения, органов государственной власти области - для учета мнения граждан об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
В соответствии с ПОЛОЖЕНИЕМ О ПОРЯДКЕ НАЗНАЧЕНИЯ И ПРОВЕДЕНИЯ ОПРОСА ГРАЖДАН В МУНИЦИПАЛЬНОМ ОБРАЗОВАНИИ "ГОРОД КИРОВ", утвержденным решением Кировской городской Думы от 27 сентября 2006 г. N 58/50,
опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования "Город Киров" или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти (п.1.1).
В силу п. 1.2.5. Положения подготовка, проведение и установление результатов опроса граждан осуществляется открыто на основе принципов законности и гласности. При этом на опрос граждан выносятся вопросы, непосредственно затрагивающие интересы жителей муниципального образования "Город Киров" по месту их проживания и отнесенные Уставом муниципального образования "Город Киров" к вопросам местного значения, а также вопросы, касающиеся изменения целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.
Положением, что важно отметить, предусматривается также подробный порядок проведения опроса, включая публичное объявление, выбор методики, определение выборки, процедуры, обнародование результатов.
Конец цитирования.
Приведенный перечень механизмов, установленных Уставом для отправления власти населением, и есть тот непреходящий по своему значению политический капитал населения, который, как показывают события, систематически и неправомерно игнорировался в указанных случаях. И, как показывают события, игнорировался не только со стороны администрации, но и (а) со стороны самого населения (в форме бездействия) и (б) со стороны авторитетных гражданских институтов, функционирующих сугубо в депревентивном режиме (http://echokirova.ru/news/14896/).
Но кто субъект? Кто или что за этим всем стоит?
Что-то мне не кажется, что за всем этим стоит глава города или глава администрации, действующие по принципу «чем хуже, тем лучше».
Существует мнение, что спорные решения принимались неким «закулисьем»: анонимными, скрытыми по характеру структурами власти в интересах корпоративократии.
Надо отметить, что такое объяснение косвенно подтверждается результатами исследования, проведенного ИнОП совместно с ЦЕССИ на тему «Природа и структура коррупции в России», а именно (сформулировано применительно к теме):
• МСУ и его функции зачастую становятся предметом рыночных отношений, что свидетельствует, о частичной «приватизации» МСУ административным аппаратом или о «захвате» МСУ чиновничеством».
• Отход от начал МСУ приводит к внутренней деформации самого функционирования МСУ, превращает институт МСУ из формально-правовой структуры в администрирование, работающее на принципах круговой поруки, а также приводит к замещению изначальных функций МСУ (служить интересам поселения в целом) на другие, к примеру, обеспечению интересов весьма частных (к примеру, влиятельных бизнесструктур). При этом происходит процесс выделения интересов чиновников в особый интерес, оторванный от назначения органов МСУ, и деятельность администрации вместо «служения» всему населению превращается в процесс самовоспроизводства и самоподдержания самой администрации. При этом в качестве субъекта извращения природы МСУ (использована аналогия) названы возникшие на постсоветском пространстве «патрон-клиентские» структуры, которые образованы сетями доверия бизнеса и сетями доверия администраций, и которые в действительности и выступают в качестве носителей «скрытого» (анонимного) господства местного значения, осуществляющего свое администрирование под видом МСУ.
Данная точка зрения интересна тем, что позволяет использовать ее в качестве добротной рабочей гипотезы. Смею уверить, предположение о «патрон-клиентских структурах» не так уж и безосновательно. Вспомните, к примеру, небезызвестную спайку «ШБК». Встречается ныне и другая не менее популярная аббревиатура, запущенная в оборот с легкой руки мною уважаемого юриста и гражданина.
Если это так, то вопрос о демистификации сложившихся властных отношений понятых как некоей точки, в которой власть осуществляется в ущерб общим условиям совместного проживания людей в городе, становится весьма актуальным. Задача разоблачения анонимных структур господства не нова.
Еще Шмидт говорил, что косвенные власти не предполагают открытых публичных отношений между властными и подвластными. Эти отношения предполагают полную безответственность властей, так как они располагают всеми инструментами власти, но при этом не несут бремени власти.
С этой точки зрения выступления населения против застройки парка и по другим вопросам можно интерпретировать в качестве манифестации интенции, до сих пор не артикулированной, направленной на превращение скрытых отношений власти по поводу общих условий совместного проживания в городе в отношения открытые, публичные.
Такое понимание оснований и предмета резонансных конфликтов позволяет осмысленно подойти к вопросу о разграничении типов «нормализующей» практики по критерию их «муниципалогенности» (о значении см. выше).
Речь идет об идентификации практик, которые по своей политической природе непосредственно связаны с реализацией властных правомочий населения в порядке именно МСУ.
Эмпирические наблюдения показывают, что протестное движение в г. Кирове (пикеты и т.п.), как правило, сводится к выдвижению в форме публичных акций требований типа: «Народ, устанавливай контроль за деятельностью власти!», «Руки прочь от киосков», «ДРАНОГО БЫКОВА В ОТСТАВКУ ЗА НЕИСПОЛНЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ЗАКОНОВ №159 и №381», «Сохраним киоск — сохраним рабочие места», «ДРАНЫЙ БЫКОВ КОШМАРЯТ МАЛЫЙ БИЗНЕС», «Сохраним киоск — наполним бюджет города» (http://7x7-journal.ru/item/37860).
Между тем, ЭТО НЕ ЕСТЬ ТРЕБОВАНИЯ ВЛАСТИ, А ЕСТЬ ТРЕБОВАНИЯ К ВЛАСТИ! Этот нюанс придает всему протестному движению неустранимую странность. Согласно Уставу позитивная власть по определению принадлежит населению. Но из акций следует, что - не принадлежит. Налицо парадокс, из которого следует, что протестная практика ограничена проблематикой, которая еще Марксом была квалифицирована в терминах ОТЧУЖДЕНИЯ (от участия в принятии решений).
Для нормализации же собственно МСУ требуется иной тип практики. С известными оговорками сюда можно отнести акцию, сведения о которой содержатся по адресу: http://www.nabludatel.ru/new/2014/02/24/bitva-za-dvorec/. Что здесь типичного? Наличие в продуцентах собственно «муниципального духа» и понимания того, кто является номинальным источником «власти». Также сделана попытка на практике реализовать властные правомочия в предусмотренных Уставом города формах.
Эмпирические наблюдения также показывают, что эти два типа «нормализующей» МСУ практики порождают два соответствующих типа реакции администрации на эти практики.
Под давлением протестных акций администрация идет на уступки (http://opko43.ru/news/3340/). Демонстрируются «усвоенные уроки», используется риторика в коннотациях объективности (http://www.nabludatel.ru/new/2014/03/03/statusu-zemlnogo-uchastka/).
Между тем «собака лает, караван идет»: застройка парка продолжается, часть киосков остается под «дамокловым мечом» сноса, малая приватизация буксует, что и подтверждает ограниченный характер протестных акций, действующих в модусе отчуждения.
Однако появились первые результаты «нормализующей» МСУ практики второго типа. В закон «О муниципальной службе в Кировской области» внесены изменения. В частности, служащий будет обязан "исполнять должностные обязанности добросовестно, на высоком профессиональном уровне и обеспечивать равное, беспристрастное отношение ко всем физическим и юридическим лицам и организациям, а также общественным, религиозным, профессиональным или социальным группам". По новому закону муниципальный чиновник не должен совершать действия, связанные с влиянием каких-либо личных, имущественных интересов, и соблюдать нейтральность в отношении политических партий, других общественных и религиозных объединений (см.: http://bnkirov.ru/articles/print/10961).
Другое дело, что данный факт свидетельствует о нормализации в административно-правовом порядке (не «снизу», а «сверху»). При этом речь идет всего лишь о нармативно-правовом акте, когда все дело - в людях. Но подвижка по вопросу очевидна. Поэтому задача «взятия» власти населением в свои руки «здесь и сейчас» в порядке гл. 3 Устава города остается приоритетной для всего гражданского движения в рассматриваемом смысле.
Далее. Поскольку вопрос о разграничении и «точечного» использования типов «нормализующей» МСУ практики до сих пор в качестве актуального поставлен не был, то эта практика в целом по определению могла быть только стихийной, что подтверждается отсутствуем в городе Центра, способного самостоятельно продуцировать и поддерживать подобные концептуальные проекты ( http://echokirova.ru/news/14896).
Между тем намеченный взгляд на проблему мог бы служить отправной точкой для концептуальной постановки и обоснования исходных задач гражданских институтов (также активистов) в данном отношении. Среди них в порядке «рабочих» можно было бы выделить следующие:
- аналитическая работа по демистификации скрытых структур влияния в деятельности муниципальных органов и в других сферах: образование, медицина, ЖКХ, гражданские институты, идеология, блогосфера, семья, организации, улица, двор, СМИ, суд, правоохранительные органы, культура, дискурсы, клубы, наука и т.д.;
- формирование «портфеля» актуальных проблем местного значения, требующих разрешения в порядке глав 2,3 Устава города Кирова;
- «собирание» (способствование этому «собиранию») населения во властный субъект в целях принятия решений по вопросам, имеющим местное значение, проведение непосредственной работы по организации мероприятий, предусмотренных главой 3 Устава города Кирова, легитимации их результатов и контролированию за их практическим осуществлением.
В заключение приведу соображения Фуко по вопросу о свободе, которую, как он считал, нельзя присвоить в том смысле как присваивают вещь. Свободу можно только практиковать, - говорил он. Это означает, что никакие даже самые «свободные» и демократичные уставы, никакие Думы, партии или гражданские институты сами по себе не являются выражением свободы и не делают граждан свободными. Быть свободным означает активно и в перманентном режиме пользоваться в установленном порядке предусмотренными Уставом города правомочиями на свободное волеизъявление по вопросам, имеющим местное значение.
Разумеется, – это есть тяжкое бремя, которое требует политической органичности и «включенности».
Отсюда дилемма: либо нести это бремя, либо быть в рабстве.
Выбирать каждому.
Напоминаю, некоторые суждения были намеренно заострены исключительно с целью создания предпосылок для дискуссии (разумеется, по существу).